公诉案件撤回起诉若干问题研究

　　河北省广宗县人民检察院  杨勃

　　公诉撤回制度是刑事诉讼中的一项重要制度，自现代意义上的公诉制度诞生以来，世界各主要国家大多在立法上确立了公诉撤回制度，并在实践中发挥着重要作用。公诉撤回权作为检察机关职权配置的重要组成部分，具有深厚的法理基础支撑和重要的法律价值。但是就目前我国的公诉撤回制度的情况来看，由于立法的疏漏和司法解释的过于笼统，造成在司法实践中存在着诸多问题。

　　一、立法对公诉撤回制度的缺失

　　修改后的刑事诉讼法没有明确规定检察机关的公诉撤回权,目前实践中公诉撤回制度的直接依据是最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》和最高人民法院《关于执行中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释》的相关规定，这不符合现代刑事诉讼“程序法定”原则的基本要求。现行刑事公诉撤回制度涉及到作为国家控诉机关的检察权的配置，凡是涉及国家司法机关的职权配置和犯罪嫌疑人、被告人重大权益保障的事项，都应当由立法机关通过法律的形式加以明确规定，而不能由其他机关、团体或个人以其他任何形式作出规定。根据程序法定原则，公诉撤回制度应当在作为刑事程序基本法的刑事诉讼法中加以规定，而不能由两高通过司法解释的形式加以规定，司法解释是对现行法律的具体解释、说明、补充，但不得同法律的基本原则抵触，更不能脱离法律拟制新的制度。而两高以司法解释的形式创立撤诉制度，显然有悖于法理和法律，撤诉制度师出无名，不能成为一个合法的刑事司法制度。

　　二、现实困境

　　（一）现行规定中关于撤诉的法定事由，不能涵盖刑事诉讼司法实践的实际情况。关于撤回起诉的法定事由，最高人民检察院的《刑事诉讼规则》中仅规定了三种情形：1.不存在犯罪事实；2.犯罪事实并非被告人所为；3.不应当追究被告人的刑事责任。其他情形是否可以撤回起诉，《规则》中并没有作出规定。对于主要事实不清、证据不足的案件，经补充侦查且补侦次数和期限已经全部用尽，仍然证据不足，不符合起诉条件的情形，在刑事案件移送起诉后，并经开庭审理，发现超出管辖范围的情形，被告人脱逃和未到案的情形，检察机关是否有权撤诉都没有相应的规定；

　　（二）对撤诉后案件处理的法律程序没有相应的规定，是一个空白地带。对撤诉以后，刑事案件下一步该如何操作，《解释》、《规则》中都没有相应的规定，撤回起诉后，案件是退回侦查机关予以撤案，还是由检察机关退回侦查机关补充侦查，还是在发现新的事实证据后重新起诉，在刑事诉讼法和两高的司法解释中的规定基本上是都空白。

　　（三）以撤诉行为来代替无罪判决的情况时有发生。在司法实践中，有些检察机关频繁地使用撤诉权，对于在起诉前因审查案件过程中存在的粗心和疏忽的地方而错误起诉的，以及在案件证据不补充的情况下就将案件起诉到人民法院的，在庭审过程中才发现问题的，有些检察机关就会行使撤诉权来避免无罪判决这样一个不利的后果；

　　（四）因撤诉前没有考虑被告人和被害人的利益,撤诉后没有救济途径，严重侵害了当事人的合法权益。因检察机关的撤诉行为，导致了案件处于不明朗的状态，既不是案件的完结，也不能使被告人及时得到一个明确的审判结果，被告人的权益没有丝毫保障，对被告人应否释放、何时释放没有规定，造成被告人被隐性超期关押。而且被检察机关撤诉的案件，被告人因缺少“依法确认”的实体裁决，导致无辜的被告人失去提出国家赔偿请求的依据，变相地剥夺无辜被告人遭受错误拘捕而要求国家赔偿的权利；同时检察机关撤诉行为也剥夺了被害人申请抗诉的权利。

　　（五）司法实践中，对于撤诉的案件，法无明文规定被害人可以申请抗诉，事实上也不可能出现检察机关自己撤诉又提出抗诉的情况，因此，撤诉是剥夺了被害人的申请抗诉权和继续追究被告人刑事责任的权利。最后，撤诉行为缺乏行之有效的监督和制约，检察机关作为国家的法律监督机关，负责监督法律的实施，但对其自身在实施法律过程中的侵害被告人、犯罪嫌疑人合法权利甚至是违法行为进行的是内部监督，在实践中已明显不力，又无切实有效的外部监督制约，因此在监督制度上存在重大缺陷的，导致滥用撤诉权而无人监督现象较为严重。

　　三、笔者建议

　　在司法实践中，但由于立法的缺失，司法解释的不全面和不具体，公诉案件从法院撤回起诉后，各地司法机关对撤回起诉的条件、程序、效力等问题，缺乏统一的认识、做法也不一致，影响了刑事司法的严肃性，再加上有些办案人员综合素质不高，责任意识和人权保障意识不强，办案水平不高以及检察机关内部不科学的考评机制，以不诉率和无罪判决率作为办案工作的考核标准等，都是造成在司法实践中公诉撤回被滥用的重要原因。为保证司法统一，为提高办案效率，降低讼诉成本,维护当事人权益，有必要对撤回起诉予以规范。笔者提出以下对策以供参考。

　　（一）在立法层面确立先进的现代诉讼理念和在司法层面制定规范化的指导原则。将公诉撤回制度纳入到法律的规定中，完善相关的立法工作和司法解释规定。公诉撤回权作为公诉权能的重要一项，是检察机关职权配置的重要组成部分，涉及到当事人重大的利益，理应有法律加以规定。法律规定的缺失和司法解释规定的模糊和笼统，造成了司法实践中的混乱和难以操作。因此，应当将公诉撤回制度尽早的纳入法律的轨道。

　　（二）提高办案人员综合素质，转变办案观念。强化办案人员的责任心和人权保障意识，由于撤诉制度的存在，容易使检察机关养成惰性心理，因为检察机关即使对证据疏于审查，错误批捕且又错误起诉，导致庭审出现证据不合法、证据不足的局面时，也可以轻易启动撤诉程序来掩盖其失职的事实，这样就严重损害了法律的严肃性和公正性，因此，要不断的提高检察机关办案人员的理论素养和办案水平。

　　（三）严格限定公诉撤回的理由。撤诉理由的界定，直接影响撤诉范围的大小。所以在撤诉理由的划定上，主要应从起诉便宜主义原则出发，确保公诉权的充分行使，体现撤诉的立法价值取向。对撤诉理由的规定，应反映客观实际，避免立法、司法解释与实践脱节。基于此，凡具有以下情形之一的，检察机关都可以撤诉：具有刑事诉讼法第15条规定的情形之一的；不存在犯罪事实或犯罪事实并非被告人所为的；因犯罪事实不清、证据不足，难以认定被告人有罪的；被告人的行为已构成犯罪，但是依法不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的；被告人在案件诉到人民法院后脱逃或未到案的；案件不属于受理案件人民法院管辖的等。

　　（四）严格限定撤回起诉程序的启动时间。检察机关刑事撤回起诉应该在哪个阶段提出比较合理，是理论和实践争议较大的一个问题。目前司法解释规定，判决宣告前，检察院均可以向法院提起撤诉，法院有权作出是否准许的裁决。笔者认为，限定在提起公诉后法院宣判前的阶段是比较合理的，符合“不告不理”的原则要求，既有利于维护审判活动的权威性，也有利于检察机关慎重行使撤回起诉权。